Luís Montenegro anunciou a criação de um fundo soberano e a intenção de o utilizar com o objetivo de o Estado passar a ter participações acionistas relevantes em empresas estratégicas do país. Não seriam participações maioritárias, mas suficientes para permitir ao Estado ter influência e capacidade de intervenção nessas empresas. Os sectores-alvo indicados pelo PM foram a energia, a banca, as telecomunicações e as infraestruturas aeroportuárias.

Como, segundo as informações dadas posteriormente, o fundo deverá agregar participações já detidas pelo Estado e outras que venham a ser consideradas estratégicas, incluindo eventualmente ativos escolhidos pelo seu retorno financeiro, a ideia parece ser dúbia. À partida, e tendo em conta o contexto económico e geopolítico atual, pensar-se-ia que o desígnio seria expressamente defender os sectores estratégicos no interesse geral do país, sem mistura com outros objetivos. Porém, a referência ao retorno financeiro como critério de escolha leva-nos a pensar que existe também um propósito de negócio na iniciativa em questão.

Ora, é caso para dizer que com os sectores estratégicos não se brinca. E o mesmo se pode afirmar sobre os impostos pagos pelos portugueses, pois, pelo que já foi anunciado, os recursos do referido fundo viriam do orçamento do Estado. Por isso, o anúncio em questão deve ser interpretado à luz do que a UE tem legislado sobre o assunto e os países mais influentes têm praticado. Tanto mais que pretender ter influência nas empresas com participações minoritárias tem muito que se lhe diga e exige explicações muito claras.

A UE acaba, precisamente, de aprovar e publicar, em junho de 2026, um regulamento que obriga os Estados-membros (EM), por razões de segurança e ordem pública, a dispor de um mecanismo nacional de controlo do investimento direto estrangeiro (IDE) (de fora da UE), assim como a coordenar esse controlo com os outros EM e a comunicá-lo à Comissão. Este regulamento vem substituir um outro adotado em 2019, que apenas «recomendava» o controlo desse investimento. O objetivo é a defesa dos sectores estratégicos e o instrumento de atuação não é de natureza financeira, mas sim a utilização do poder político.

Este novo regulamento define uma lista mínima desses sectores, mas cada país pode ainda estender o controlo a outros sectores que sejam relevantes para os interesses nacionais. O IDE aí realizado fica sujeito a autorização prévia, podendo os governos nacionais, em primeiro lugar, autorizar ou não autorizar um determinado investimento. Em caso de autorização, podem impor vários tipos de condições: alterações na estrutura de governação e modificações dos direitos de voto das entidades em questão, restrições ao acesso a informações e tecnologias sensíveis, compromissos de continuidade do abastecimento e requisitos de aprovisionamento, protocolos de cibersegurança, obrigações de armazenar e tratar determinados dados no território da UE, ou ainda outras condições que considerem justificadas.

A adoção desta legislação pela UE (a de 2019 e a de 2026) foi impulsionada pelas práticas que já existiam neste sentido em vários Estados-membros, em alguns casos, desde há vários anos e baseadas em enquadramentos legais precisos: em França, desde 2005, na Alemanha, desde 2009, na Itália desde 2012. Este último país criou o mais comentado dos regimes existentes: o Golden Power. Apesar das diferenças de enquadramento jurídico, os três sistemas referidos conferem ao Estado poderes semelhantes para bloquear ou condicionar aquisições de empresas estratégicas por motivos de segurança nacional, ordem pública ou proteção de tecnologias críticas. Mais recentemente, em 2020, foi também criado em Espanha um regime do tipo golden power.

Refira-se que Portugal adotou em 2014 um Decreto-Lei (D-L n.º 138/2014) que, à primeira vista, iria no mesmo sentido. Este diploma não obriga contudo a notificação prévia e não há notícia de qualquer caso em que tenha tido efeitos práticos até hoje. Ou seja, tem sido completamente estéril.

Note-se, aliás, que este diploma foi adotado após o ciclo das privatizações realizadas durante o programa de assistência financeira da troika, que abrangeu a EDP, a REN, a Ana Aeroportos, os CTT e o BPN. A estas, deve ainda acrescentar-se a TAP, privatizada já com o referido D.-L. em vigor. Como a PT (a «joia da coroa») já era um caso perdido desde 2010, com o fim da golden share por imposição do Tribunal de Justiça da UE, o Estado português perdeu o poder de controlo e de influência nas empresas dominantes nos principais sectores estratégicos do país.

Sucede que o controlo das empresas atrás referidas se encontra hoje nas mãos de investidores estrangeiros, entre os quais se encontram alguns cuja nacionalidade é reconhecidamente extra-UE (nomeadamente, chineses, americanos, africanos e do Médio Oriente), enquanto outros são europeus da UE. Como, porém, em muitas das empresas referidas, os investidores estrangeiros são fundos de investimento com múltiplos participantes e de diferentes países e em que o capital muda de mãos com frequência e de um modo nem sempre transparente, não se pode considerar garantido que partes do capital que podem parecer pertencer a um investidor da UE, tenham efetivamente esse proprietário.

Para além desta incerteza, existe uma outra. Se a segurança de Portugal (no caso de abastecimentos, catástrofes naturais, estabilidade financeira, e outros domínios) pode não estar garantida devido à detenção do poder de controlo de um sector estratégico por um investidor extra-UE, até que ponto poderemos considerar absolutamente garantida a segurança se o sector estratégico for dominado por um investidor estrangeiro, mas da UE? Não se trata aqui de uma posição antieuropeísta, pois a mesma questão se pode colocar se o investidor dominante for português.

Ou seja, mesmo que o controlo de uma empresa dominante num sector estratégico se encontre e permaneça nas mãos de um investidor nacional, isso não garante a defesa dos interesses nacionais. Foi esse, precisamente, o entendimento dos governos de dois países da UE (Itália e Espanha) nas intervenções que tiveram em dois casos de OPAs no sector bancário ocorridos em 2025. Estas operações (uma em cada país) envolviam apenas investidores nacionais, mas os respetivos governos intervieram para condicionar essas operações por motivos de segurança, estabilidade e salvaguarda de outros interesses (acesso das PME ao crédito, coesão territorial e emprego).

Como interpretar, assim, o anúncio feito por Luís Montenegro de criação de um fundo soberano e a intenção de o utilizar com o objetivo de o Estado passar a ter participações acionistas relevantes em empresas estratégicas do país? Como foi referido, o instrumento de controlo assumido no regulamento é a utilização do poder político, e não a intervenção do Estado no capital de empresas privadas.

Isto devia ser música para os ouvidos para um governo com a orientação político-ideológica como o de LM e, para mais, num país com uma elevadíssima dívida pública e uma manifesta falta de receitas extraordinárias para um duvidoso fundo soberano. Por isso, o que seria de esperar era uma rápida transposição para a lei portuguesa das disposições do regulamento em questão, que é obrigatória até 17 de janeiro de 2028.

O seu anúncio segue, contudo, uma lógica completamente diferente. É fazer política através de negócios, em vez de utilizar o poder soberano do Estado para o bem comum? Estamos aqui, claramente, num terreno pantanoso.

In Público – 30 de agosto